郭澄澄

    党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度”“完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动转出地和承接地利益共享”。提升区域产业承接和转移功能，推动产业在国内有序梯度转移，对稳住实体经济规模体量、提升关键技术自主可控性、构建区域协同的现代产业分工体系和防范制造业规模化外迁风险具有重要意义。

    新形势下完善产业国内有序转移协作机制面临的新要求

    产业转移协作机制最早在2015年由财政部提出，旨在促进京津冀地区迁入地和迁出地的企业税收收益共享。党的二十届三中全会将该协作机制置于提升产业链供应链韧性和安全水平的框架下并再次强调，是基于当前产业链供应链面临发达国家遏制打压更趋严峻的新形势下的战略选择。
    我国在全球第五轮产业转移中承担了承接国与转出国的双重身份，形成了“内接-外扩-外迁-内转”四重转移路径。受国际政策环境变动和国内产业跨区域转移机制约束，外扩型和内转型转移对国内产业链供应链冲击的影响相对较大。着眼当前和未来发展，从战略布局视角看，全会提出以下新要求：
    实施产业韧性和安全发展战略的新要求。针对产业链的完整性、可控性提出了更高要求，产业体系需具备内在稳定性、自主可控性和自我恢复性，在受到外部冲击后的极端情况下也能迅速自我调整、保证经济正常运转功能。保持一定比例的制造业GDP占比是实现产业链完整稳定的基础，如果我国制造业“内转”机制不畅，将增加相关产业及配套资本、技术、专业人才规模化“外迁”风险，极易造成经济增长失速和内需乏力、失业增长困境。
    实施“双循环”发展战略的新要求。从国内循环看，产业转移需要打破区域市场分割壁垒，促使现代生产要素以更低成本、更高效率参与国内产业链大循环。从国际循环看，在国内产业有序转移中，需要进一步发挥中西部地区低成本要素价格优势和市场开放优势，打造吸引国际产业转入和外商投资“蓄水池”，促进国内产业链深度嵌入国际市场循环体系，提升分工收益。
    实施“双碳”目标的新要求。从“双碳”目标的结果导向看，全国具有“一盘棋”特征，但不同区域、产业和企业完成目标的次序却是一个梯次过程，这就为跨区域的产业转移合作带来广阔空间。“双碳”目标实施路径的差异性，为东部地区向中西部地区延展重化工业规模优势和技术优势创造条件，驱动发达地区从“高技能、高碳排”向“高技能、低碳排”模式转换，也为中西部地区承接具有相对比较优势的产业提供了更多可能，驱动欠发达地区从“低技能、低碳排”向“中高技能、低碳排”模式转型。
    实施区域协调发展战略的新要求。完善推动不具备比较优势的制造业从发达地区向欠发达地区有序转移的机制，是促进“东部转移+中西部转型”的国内价值链网络构建的要求，通过整合跨区域产业基础优势和要素资源禀赋优势，促进产业链上中下游在全国各地区形成更趋于合理化、高级化的分工布局，推动跨区域协调创新，降低数字化转型成本，运用超大规模市场优势提升资源配置效率，将区域优势整合为大国产品规模优势和技术优势。

    国内产业有序梯度转移存在“三大趋势”和“三重难点”

    当前，我国区域间产业梯度转移协作机制，转出地仍以长三角、珠三角为代表的东部沿海经济发达城市为主，转入地仍以中西部和东北地区的城市为主，承接的制造业主体构成既包括发达地区成本上升较快的劳动密集型、资源密集型产业，也包括发达地区先进装备、新材料等新兴制造业领域的配套加工环节。
    当前，国内区域产业转移协作呈现三大新趋势：一是转移方式转变，从单个产业或企业转移向链条式、集群式转移转变，从垂直型分工模式为主向垂直型和水平型复合分工模式为主转变。二是承接方式转变，随着各转入地之间的地方保护和市场分割逐步被打破，产业承接模式从“以邻为壑”政策逐底竞争向“协作式分工”转变。三是中西部地区逐步成为承载国内关键产业链的战略腹地，凭借要素低成本价格优势和政策开放优势，中西部多数省市正在打造东部关键产业链承接的功能区和外资研发、制造中心的分基地。
    按照《决定》提出的“推动转出地和承接地利益共享”要求，就目前国内产业梯度转移现状看，仍面临短期税收利益减少冲突、产业结构升级冲突和要素转移匹配冲突的问题。一是短期税收利益减少的冲突。短期内部分产业迁出后，将造成转出地税源性收入流失。一般转出地需承担与转入地共建产业园区和基础设施的费用，加重财政开支，承接地产业迁入后需投入大量基础设施和人力培训开支，短期内税收收益难以填补财政开支。二是产业结构升级冲突。承接地在转入产业时，较少将转入产业纳入区域产业规划或国土空间规划，促进转入产业和现有产业协同升级的机制不完善，存在转入产业大量消耗资本、人力，并与现有产业上下游联动性不强、利益分配冲突的现象。三是要素转移匹配冲突。产业迁出与资本、人力要素、创新要素迁出的方向、规模不匹配，导致产业迁出后并未有效疏散人口，也并未带来承接地的人才和创新资源要素汇聚，产业转移为迁出地专业化生产优势提升和迁入地产业升级带来的收益相对有限。

    完善产业转移利益共享机制，促进区域协作效益最大化

    完善税收利益全周期共享机制。进一步明确转出地和承接地之间的财权和事权划分，在产业转出地和承接地之间平衡长期利益和短期利益、显性利益和隐性利益之间的关系。完善“双向飞地”之间的税收创造、利益分配和补偿机制，健全产业链及配套生产要素的双转移机制。
    完善区域产业协同布局机制。由中央政府统筹规划，形成地方政府承接产业链的差异化竞争机制，根据各地的要素禀赋优势和产业基础，有序推进产业链转出和承接，促进转入产业链与承接地现有基础产业链的精准对接。围绕转出地和承接地、不同类型承接地之间的产业布局实际需求，完善税收国家统筹和跨区域分配制度，推动承接地之间有序开展产业内分工、转出地和承接地之间有序开展产业间分工和上下游协同创新。
    完善区域要素供给保障机制。以推进统一大市场建设为抓手，参照高标准国际经贸协定的制度开放行业标准，逐步打破竞争性行业地方过度保护机制和市场准入壁垒，健全国内跨区域要素自由流通机制。
    借助数字经济、平台经济发展契机，以跨区域共建项目为产业转移协作的重要载体，采取多地参与基础设施建设和协同创新的方式，加快完善项目成果转化和税收收益按照投资参与比例的分配机制，根据产业转移实际需求，完善要素跨区域动态调度、供给和组合配置的保障机制，支持打造国内优势产业的集聚区、新质生产力培育的增长极。
    （作者系国家发展改革委经济研究所助理研究员、经济学博士）